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发布时间:2015-12-08

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 我国是一个农业人口居多的国家,千百年来,土地一直是农民生存的根基,农村土地问题,不仅事关亿万农民的生存,而且影响整个社会的稳定。建国以来,我国在农村土地方面的立法一直是一个薄弱环节,随着农村土地家庭联产承包制度的确立,我国在这方面的立法有所发展,但是我国目前的有关农村土地的立法和司法实践仍存在很多问题。笔者试图结合自己的实践和对法律的理解,就农村土地方面的立法和实践谈谈自己的看法。

 一、我国关于农村土地立法的现状。

 第一,关于土地所有权的法律依据。土地所有权制度主要是在宪法和土地管理法中作出规定,在森林法、草原法和渔业法中也有相应的规定。《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”;《中华人民共和国土地管理法》第八条:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”;第十条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”;第十一条:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”通过以上规定可以明确,在我国土地所有权制度实行的是公有制,公有的形式有两种,一是国家所有;二是集体所有。农村土地的占有主体依据土地的性质确定,首先将农村土地划分为两种:一是农用地,二未利用土地。未利用土地的所有权归国家,农用地的所有权归属国家和集体,但是绝大部分属于集体,属于国家的农用地一般也是交给集体使用。农村土地的集体所有也有三种形式:一是村集体所有,这是比较普遍的一种所有制形式;二是村内的村民小组所有;三是乡镇集体所有。

 第二,关于农村土地的使用权和经营权的法律规定。关于未利用土地没有十分具体的规定,通过有关的法律法规能够确定未利用土地是国有资源,国家有权决定其用途,在国家没有确定用途以前可以交给农村集体经济组织使用,但是不得用于非农用途。对于集体所有或者国家交给集体使用的土地,主要是在农村土地承包法中作出规定,在土地管理法、森林法、草原法和渔业法中也有相应的规定。土地管理法第四章以十二条内容专门规定了耕地保护制度;而农村土地承包法就是一部专门规定农村土地承包经营的法律。农村土地承包法第二条:“本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。”;第三条:“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”通过这两部法律的规定能够明确农村的土地的用途,除去农村居民住宅和村镇建设用地外,农村土地只能用于农业。而且对农村土地的经营制度作出了十分明确的限制性规定。农村的土地只能实行承包经营,除此之外,没有其他的经营方式。

   二、当前我国农村土地的实际利用现状。我国陆地面积960万平方公里,其中:山地33.3%,高原26%,盆地18.8%,平原12%,丘陵9.9%。虽然我国号称是幅员辽阔,但是我国实际可利用土地资源是有限的。随着我国市场经济的发展,国人已经充分的认识到了土地资源的重要性,已经从盲目的占有土地转向合理利用开发土地,土地资源的效能已经得到了越来越充分的发挥,对土地利用的形式也趋于多元化。随着农村建设步伐的加快,农村土地的用途也出现了多元化的现象。

   其一,随着城镇国有土地价格的提高,许多企业已经难以支付高昂的土地使用费,对于一些大的企业来说还要承担城建、环保费用,所以很多工业企业特别是污染严重的工业开始转向农村,致使农村土地的利用压力骤然加大,土地承包价格也得以提高。

   其二,村镇建设用地量加大。随着社会各项事业的发展,农村市场和住宅建设发展迅速,主要是体现在小城镇建设用地增多,专业化的市场建设用地增多。

   其三,乡镇企业用地增多,随着农业现代化程度的提高,农村的剩余劳动力不断增多,一些劳动力密集型的加工企业开始落户农村,占用了一定数量的农用土地。

   其四,对四荒(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)土地的开发利用规模加大。近几年,土地整理改良费用的降低,涉农产业发展出现多样化的趋势,四荒土地的利用价值提高。大规模承包利用四荒土地,对其加以改造,然后进行养殖和林业开发或者转包用于农作物种植在一些地区已经十分普遍。

   其五,精耕细作和规模化经营程度都在提高。由于我国土地资源分布不均匀,在全国各地人均占有土地的数量也不一致。人均占有土地少的地区,精耕细作的程度在不断的提高,高效农业、环保生产的观念得到了落实;人均占有土地较多的地区,开始由原来的一家一户承包经营向规模化经营发展,通过使用先进的生产设备,同样达到了提高效益的目的。

   三,实践中存在的一些问题。土地是一种可再生的资源,在农村土地是农民生存的基础,自古以来统治阶级就是通过对土地的控制来控制民众。建国后实行了土地集体所有制,在当时对于消除剥削、均贫富,稳定民心起了极其重要的作用。但是改革开放以前,有关农村土地的立法是十分贫乏的,致使农村土地的效用没有得到充分的发挥。直到改革开放后,对农村土地的管理使用才由依靠政策转移到政策和法律并用的轨道上,但是目前关于农村土地的法律法规比较少,而且还存在很多和土地使用现状不相适应的地方,加之在土地利用方面的政策比较较灵活,全国各地也存在各自为政的现状,所以许多弊端也十分明显的显露出来了。

   第一,新的圈地运动严重损害着广大农民的生存利益。近几年来,虽然国家三令五申,不准随意占用农村土地搞开发区建设,严格控制农用地转为建设用地的规模。但是形形色色的开发区,还是如雨后春笋一般迅速发展。开发区建设占用的大多是在用耕地,虽然给予农村居民一定的补偿,但是很多地方的土地补偿款存在补偿数额低、到位不及时等问题;甚至有的地方给予农民的补偿款仅能够满足居民购买住房。解决不了失去土地人员的就业问题,必然会加大就业压力。在开发区建设的高潮中赢家是政府和开发商,输家是农村居民,农民失去唯一可以维持生存的土地资源,又没有满意的安置,必然会影响社会的稳定。

   第二,工业用地挤占耕地现象严重。由于土地和排污成本提高,许多污染型企业转向农村。地方政府仅是看到眼前利益,无偿的将土地给外来企业使用,眼前是增加了地方的财政收入和税收,但是带来的环保问题直接影响到子孙后代,如果不加以制止,势必会留下许多隐患。其实从全国的角度看,很多开发区建设、企业转移,无非是工业布局和财政收入在全国范围内重新洗牌,落后地区是以牺牲长远利益换取暂时的发展,出现的仅是暂时的经济泡沫;就全国来说。经济总量虽有暂时增加,而且在不同的地区之间发生了转移,但是原有的弊端不仅没有消除反而是扩大了,从实践和发展的角度来看,用于改善环境的费用会远远大于眼前的既得利益。

 

   第三,有的地方,由于对承包合同的监管措施不够完善,对土地掠夺性经营的现象是存在的。只注重眼前的利益,不注意对地力的保存保护,致使水土流失、地力下降。

   第四,农村土地承包经营制度中存在的问题。

   其一,变相买卖土地现象严重。由于国家对建设用地审批加强了控制,许多地方政府变相买卖土地,非法将农用地转为建设用地。为了加快地方的小工业发展,很多地方将农用土地以发包的形式承包给给企业或者个人,鼓励使用农用土地搞工业企业;甚至有的地方不经过任何审批手续,就可以把大片的未利用土地直接划拨给工业企业使用。虽然地方政府的做法增加了就业岗位和地方收入,但破坏的是国家法制的统一,损害的是社会的整体利益。

   其二,非法改变土地所有权。由于历史的原因,很多地方的土地属于村内的村民小组所有。在新一轮的土地承包过程中,村委会借助村民缺乏有关土地法律知识得弱点,随意的改变土地所有权现状,将属于村民小组所有的土地转归村集体所有。这种做法看起来是平均了土地占有量,实际是损害了部分村民的合法利益。在前几年的土地承包中,很多农民就因为这方面的问题与村委会发生纠纷。

   其三,随意改变土地用途。随着农业种植的多样化,种植经济作物带来的效益明显大于种植粮食作物,为了扩大收入,承包土地后,承包户随意改变土地用途现象严重。比如有的地方将耕地变为林地,种植经济林;有的地方将耕地取土变卖,然后变为池塘搞水产养殖。这种情况往往和地方政府的行政行为有关,一旦土地用途改变后,没有给承包户带来预期的利益,也会产生纠纷,甚至成为诉讼。但由于问题在有的地方带有普遍性,因为受到行政干预,法院一般不予受理该类纠纷,致使社会稳定受到影响,也败坏了政府在民众中的形象。

   其四,随意撕毁承包合同现象严重。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》规定了土地承包期限至少是三十年不动。但是个别地方调整土地承包期限频繁,三、五年就做一次调整,既使部分村民反对调整,往往也无法阻止,于是还会产生重复发包的现象,这不仅严重影响了承包关系的稳定,也会制造出许多群众矛盾。

   其五,农村土地承包合同纠纷告状无门,农民的合法权益无法得到维护。由于部分农村居民法律意识淡薄,对涉诉处理的案件无法理解,经常通过上访、无休止的申诉试图解决问题,致使许多地方的法院将有关农村土地承包合同纠纷的拒之门外,以各种理由不予受理农村土地承包合同纠纷。法院的做法虽然有自已的难处,但是如果不能通过诉讼解决问题,农民还能到哪儿去求得公道?这种做法不仅不利于纠纷的解决,反而会激化社会矛盾。有的地方依法在农业行政部门成立了农村土地纠纷仲裁机构,但是作出的裁决无法得到执行,仲裁机构也形同虚设,无非是暂时缓和矛盾的工具而已。

   四、解决当前存在问题的对策

   第一,首先是建立健全农村土地立法。目前有关的政策在调整农村土地关系方面还是起主要作用的依据,对于一些比较完善的政策应当尽快转化为法律法规,只有这样才能做到有法可依。

   第二,加大执法力度,建立有效监管机制。当前在农村土地的使用和经营方面,违法现象大多出在地方政府身上,由于土地管理部门本身就是政府的所属机构,难以履行监管本级政府违法行为的职权。应当建立更为有效的监管机制,以达到切实有效制止地方政府的违法用地行为。

   第三,尝试新的土地经营使用权制度。很多土地经营使用方式在农村是普遍存在的,单一的家庭承包经营方式已经不适合实践的发展。随着现代化水平的提高,规模化经营不仅可以提高生产效益,同时也为城镇其他产业提供了大量的劳动力。但是在这些方面缺乏有效、统一的制度予以规范引导,现存的有利于社会发展的做法应当及时地通过立法予以认可和保护。

   第四,扩大集体经济组织自主权。我国对土地用途实行管制制度,对于保护土地资源,充分发挥土地效能起到了积极作用。但是作为土地所有者的集体经济组织,在行使所有权方面也受到了很大限制。在不破坏土地现状和符合规划的前提下,应当扩大土地所者的权利,允许集体经济组织合理开发利用土地,让土地所有者通过行使所有权得到更大的实惠。

   第五,建立完善的土地纠纷处理体制。对国有土地所有使用权纠纷的处理体制已经趋于完善,但是农村土地权属和经营使用权纠纷处理机制还不够完善,各个有权部门之间衔接也不利于问题的解决。应当在农林渔部门、土管部门、人民法院之间建立一个有效的衔接机制,以达到减轻解决纠纷成本,保护群众合法利益,维持社会稳定的目的。

   虽然目前在农村土地立法和实践中还存在许多问题,但是毕竟在法治的轨道上向前走出了一大步。深信随着实践中各种矛盾的发展,必然会引起国家对该问题的重视,也会不断的完善法律体系,最终会妥善的解决现存的一切问题。同时也会不断的出现新问题需要我们去面对,只有这样才符合事物发展的规律,才会有社会和法治的进步。